La Société Française d’Ecologie et d’Evolution (SFE2) vous propose ce Regard d’Agnès Michelot, Professeur de Droit environnemental à La Rochelle Université, sur le concept « Une seule santé ».

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Une seule santé en droit :
avancées et perspectives

Agnès Michelot

Professeure des universités, La Rochelle Université, UMR CNRS 7266 LIENS

Regard édité par Anne Teyssèdre

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Mots clefs :  One health/une seule santé, droit, environnement, loi, Alliance Santé Biodiversité

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• Résumé
• Introduction
• Historique
• La méthode d’élaboration des propositions
• La consécration juridique d’un principe
• Structure du projet de loi
• Conclusion
• Glossaire (dont sigles)
• Remerciements
• Bibliographie
• Regards connexes
• Forum de discussion

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Résumé

Les liens entre environnement et santé sont reconnus au plan international et national depuis de nombreuses années dans différents domaines scientifiques. Le concept « One health » (en anglais) ou « Une seule santé » (en français) vise quant à lui à développer une approche plus globale et systémique prenant en considération l’interdépendance entre les humains, les animaux, les végétaux et des écosystèmes. Or, depuis la définition du principe « Une seule santé » par le groupe consultatif indépendant auprès de l’Alliance Quadripartite le One Health High-Level Expert Panel (OHHLEP), il est devenu particulièrement important d’avoir une définition juridique du principe. La Société Française pour le Droit de l’Environnement (SFDE) a ainsi lancé un travail pour élaborer un projet/proposition de loi « Une seule santé » adaptée à la France, sous l’égide de l’Alliance Santé Biodiversité (ASB). Les conclusions de ce travail collectif et le projet de loi résultant sont présentés dans ce Regard.

Introduction

Dans le contexte du Plan d’action conjoint 2022-2026 « Une seule santé » (sous-titré « Travailler ensemble pour des êtres humains, des animaux, des végétaux et un environnement en bonne santé »), élaboré par un consortium d’organisations internationales réunissant la FAO*, le PNUE*, l’OMS* et l’Organisation Mondiale pour la Santé Animale (OMSA, ou OIE*) en 2023, et récemment étayé par le Rapport ‘Nexus’ de l’IPBES (Rapport paru en décembre 2024, voir plus bas), il parait aujourd’hui indispensable de traduire dans des engagements juridiques les enseignements de la science.

De fait, les conclusions du Rapport « Affronter ensemble cinq crises mondiales interconnectées en matière de biodiversité, d’eau, d’alimentation, de santé et de changement climatique » -plus connu sous le nom de Rapport Nexus-, publié par la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPNES) le 17 décembre 2024, sont remarquables. Ce Rapport, qui explore les liens entre biodiversité, eau, alimentation et santé, permet d’établir un consensus scientifique sur les interdépendances entre ces entités, et explore plus de 70 options de réponse. Il souligne que les approches actuellement cloisonnées bloquent les politiques publiques, alors qu’une gestion efficace de ces enjeux exige au contraire des politiques et des actions capables de générer des synergies. Bref, les conclusions de l’IPBES soulignent l’importance de créer des synergies entre les politiques de la biodiversité, de l’eau, de l’alimentation et de la santé.

Face à ce constat, largement établi, l’Alliance Santé Biodiversité (ASB*) constituée de huit structures (fondations et associations) au plan national français a souhaité initier un travail de propositions juridiques pour faire avancer l’approche « Une seule santé ». La Société Française pour le Droit de l’Environnement (SFDE), qui en fait partie, a donc engagé une réflexion avec des juristes de différents horizons capables d’embrasser l’ensemble des questionnements juridiques inhérents à l’ambitieuse démarche d’intégration d’un principe « Une seule santé » en droit français.

En effet, si le droit -censé porter les valeurs d’une société- est un indispensable instrument de la transformation sociale, il peut aussi -par son inertie notamment- constituer un obstacle à des mesures efficaces pour affronter les défis de la crise écologique. Il apparaît donc nécessaire aujourd’hui de faire évoluer le droit, en y intégrant les concepts et arguments de l’approche « Une seule santé », pour l’adapter aux dynamiques socio-écologiques en cours.

Historique

Les liens entre l’environnement et la santé sont étudiés et reconnus sur le plan international et national particulièrement depuis les années 90 avec l’avènement du concept de développement durable et l’adoption de différents instruments juridiques. [Ainsi, le principe 1 de la Déclaration de Rio de 1992 sur l’Environnement et le Développement reconnaît que « l’homme a un droit fondamental à la liberté, à l’égalité et à des conditions de vie satisfaisantes dans un environnement dont la qualité lui permettra de vivre dans la dignité et le bien-être ».]

Une étape importante est ce que l’on désigne par l’approche « santé-environnement » qui, au sens de l’étude effectuée par la Commission OMS, désigne « les effets sur la santé de l’interaction entre l’homme et toute une série de facteurs présents dans son environnement physique et social » (OMS, 1993)⁽¹⁾. Cette approche consacre une évolution importante de la prise en considération des enjeux de la santé humaine dans une perspective élargie où les facteurs/ facteurs environnementaux sont pleinement intégrés (voir notamment CESE, 2022).

Elle sera notamment déclinée au niveau européen par la Déclaration d’Helsinki de 1994 sur l’environnement et la santé en Europe » (OMS, 1994)⁽²⁾.

(1) : Selon l’OMS, « L’environnement physique comprend à la fois des éléments naturels et des éléments d’origine humaine, consistant en facteurs physiques, chimiques et biologiques. L’environnement social comprend toute une série de facteurs (valeurs, mœurs, croyances, etc.) et de structures qui conditionnent, par exemple, l’accès à l’emploi et à l’éducation, et qui déterminent les risques et les avantages sur le plan de la santé ». OMS, Stratégie mondiale pour la santé et l’environnement, 1993.

(2) : Paragraphe 11 de la Déclaration sur l’environnement et la santé en Europe, OMS, Bureau régional pour l’Europe avec le soutien de la Commission européenne, Helsinky, 20-22 juin 1994 :
https://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0016/113326/Helsinki-Declaration-Action-Environment-Health-in-Europe-fr.pdf. L’approche reste cependant anthropocentrique, « pour assurer la prospérité et le développement continu de la société il faut prendre conscience de la diversité biologique de la nature et la protéger durablement ». La Déclaration soutient qu’« il est urgent d’adopter une démarche plus globale et plus intégrée pour créer des cadres de vie sains et écologiquement rationnels au niveau local ». À noter également la mise en place du Centre européen de l’environnement et de la santé de l’OMS pour informer les États sur les risques sanitaires d’origine environnementale existants ou nouveaux dès 1991.

Par la suite, les Objectifs du développement durable (ODD) des Nations unies pour l’horizon 2030 vont intégrer la santé de manière transversale en considérant que les déterminants environnementaux de la santé font partie de tous les ODD de manière directe ou indirecte (cf. OMS 2018). La France, qui a adopté son quatrième Plan Santé Environnement « un environnement, une santé » en 2021 (cf. https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/pnse4.pdf ), s’inscrit dans cette démarche mais va plus loin en se référant au principe « une seule santé » qui établit les liens étroits entre santé humaine, santé animale et santé des écosystèmes (voir les Regards RO6, RO7, RO8, RO9 et R105, notamment de M. Duru et al., sur cette plateforme interdisciplinaire).

Le concept « une seule santé » a été développé depuis une quinzaine d’années à l’échelle mondiale pour promouvoir une coopération entre l’OMS, la FAO et l’OMSA/OIE* visant à assurer les liens entre protection de l’environnement, santé des animaux et protection de la santé humaine qui va s’élargir au PNUE soutenu par un accord passé entre les organisations en 2021⁽³⁾.

(3) : Joint Tripartite (FAO, OIE, WHO) and UNEP Statement Tripartite and UNEP support OHHLEP’s definition of “One Health”, 1 december 2021. https://www.fao.org/3/cb7869en/cb7869en.pdf

La définition du principe « Une seule santé » donnée en 2021 par le Groupe d’experts de haut niveau pour l’approche « Une seule santé » [OHHLEP] consiste en « une approche intégrée et unificatrice qui vise à équilibrer et à optimiser durablement la santé des personnes, des animaux et des écosystèmes. Il reconnaît que la santé des humains et celle des animaux domestiques et sauvages, des plantes et de l’environnement en général (y compris des écosystèmes) sont étroitement liées et interdépendantes. ». Il est suivi d’un plan pour « une seule santé » présenté en octobre 2022 par l’alliance des quatre organisations internationales. Parallèlement, plusieurs ONG en France regroupant depuis des années des professionnels de la santé animale, végétale et humaine ainsi que des scientifiques en soutien de la démarche santé et environnement, se regroupent pour créer l’Alliance Santé Biodiversité en juillet 2022.

Sur le plan français, l’évolution du droit vers une approche « une seule santé » a été bien amorcée par l’intégration de l’exposome* (voir Glossaire) dans la loi du 2 janvier 2016 sur modernisation du système de santé. Cependant, l’approche reste compartimentée et parcellaire. Les Plans Nationaux Santé-Environnement (PNSE*, cf. https://sante.gouv.fr/IMG/pdf/pnse4.pdf ), de même que le travail mené par le Groupe santé-environnement (GSE*) mis en place en 2009 pour assurer une réflexion continue sur le sujet, ont un rôle et des moyens limités. Une étude approfondie menée par la SFDE en lien avec l’Alliance Santé Biodiversité (ASB) montre la nécessité d’une loi pour transformer les codes et introduire un principe une seule santé.

La méthode d’élaboration des propositions

A partir des constats scientifiques et des réalités de terrain identifiés par les nombreux professionnels souvent très expérimentés à différentes échelles territoriales, regroupés au sein de l’ASB*, un large travail a été coordonné par les juristes de la SFDE* visant d’abord à faire un état des lieux des fondements juridiques en droit interne, droit européen et droit international a été initié.

Sa conclusion principale est que la faiblesse des instruments juridiques français montre un manque d’adaptation de notre droit. Alors que le bloc de constitutionnalité garantit à tous la protection de la santé (Préambule de la Constitution de 1946) et que la Charte française de l’environnement dispose que « [c]hacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », la définition de la santé en lien avec l’environnement est absente des codes, notamment du Code de la santé publique. Cette lacune sera relevée rapidement pour amener la réflexion sur l’impossibilité de faire évoluer notre droit sans l’adoption d’un texte juridique de niveau législatif.

En effet, la loi nouvelle et la loi modifiée doivent toujours contribuer à « améliorer » la qualité de l’environnement comme le dispose l’article 2 de la Charte de l’environnement de 2005 (cf. https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/menu/droit-national-en-vigueur/constitution/charte-de-l-environnement). Elles doivent assurer « l’avenir et l’existence même de l’humanité », comme le prévoit le deuxième préambule de cette Charte, et « atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement », comme l’impose le droit communautaire et de l’Union européenne depuis l’Acte unique européen de 1986.

Un groupe restreint de pilotage au niveau de la SFDE et de l’Alliance Santé Biodiversité a établi les attendus de la démarche, avec processus de validation par étape au niveau de la SFDE puis par les partenaires de l’Alliance.

La première étape a consisté en une étude très large des thématiques soulevées par « One Health » au niveau des chercheurs en droit impliqués. En parallèle de ce travail juridique précis de rédaction d’un texte de loi, il est apparu la nécessité de formaliser un argumentaire politique pour présenter et expliquer l’importance de l’adoption d’une loi « une seule santé ». [Cet argumentaire a été présenté à différentes occasions et envoyé aux ministères concernés, en préparation d’entretiens obtenus par l’Alliance Santé Biodiversité.]

Ensuite le projet de texte a été soumis aux partenaires de l’Alliance Santé Biodiversité au cours de deux journées d’études réunissant experts et juristes à La Rochelle, les 2 et 3 décembre 2021, pour finalisation. À la suite des discussions et commentaires recueillis, le groupe de travail de la SFDE a entamé une nouvelle phase de rédaction du projet de loi. Le texte a ensuite fait l’objet jusqu’en octobre 2022 d’amendements successifs apportés par la SFDE, garante de la qualité juridique du projet (Michelot, 2023).

L’argumentation (et la structuration) retenues dans ce projet visent à développer une stratégie « une seule santé » guidée par la transversalité, la prévention et la territorialité, avec une gestion pleinement intégrée de ce concept dans l’ensemble des décisions publiques, aux niveaux national et territorial.

La consécration d’un principe « Une seule santé » en droit français

L’analyse juridique et la concertation en lien avec l’ASB* ont permis l’élaboration d’une définition du principe « Une seule santé », avec comme règle méthodologique essentielle de s’appuyer sur les concepts les plus stables et reconnus tant sur le plan juridique que sur le plan scientifique (pour avoir une définition consensuelle mais aussi ambitieuse). Ainsi :

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Définition du principe « Une seule santé  » dans le projet de loi  de l’ASB:
Article 1er : Le II.- de l’article L. 110-1.- du code de l’environnement est complété par un 6° bis nouveau :
[…]
« Art. 6° bis : Le principe d’une seule santé reconnaît l’interdépendance de la santé des êtres vivants, notamment des êtres humains, des animaux sauvages et domestiqués, des végétaux, des écosystèmes et des processus écologiques.
Afin de tenir compte des limites planétaires et de leur dépassement, il repose sur une approche intégrée pour préserver la santé des êtres vivants et l’état de conservation favorable des écosystèmes.
On entend par santé un état de complet bien-être des êtres vivants présents et futurs ».

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Concernant le premier volet du principe, pour lever l’approche très anthropocentrique du terme « santé », l’interdépendance de la santé des êtres vivants a été mise en avant. Par l’indication « notamment », des précisions ont été données pour exprimer une déclinaison du vivant considéré. La référence aux processus écologiques ancre la définition dans un concept déjà identifié en droit international. Rapidement la référence au vivant va s’imposer comme matrice de la définition, dans la mesure où elle vise à englober sans distinction tous les êtres de toutes origines et quel que soit leur niveau de développement. L’autre concept saillant est celui de l’interdépendance pour appeler à la responsabilité des humains tout en soulignant sa vulnérabilité et sa dépendance vis-à-vis des autres êtres vivants.

Ensuite, dans le deuxième volet, il est précisé son fondement qui est donc l’approche intégrée, sa finalité (la préservation de la santé des êtres vivants et l’état de conservation favorable des écosystèmes) et son contexte d’application : les limites planétaires. Si les deux premiers aspects sont connus, la reconnaissance des limites planétaires dans la loi est novatrice . Ce concept renvoie à une perspective de soutenabilité au niveau systémique en lien avec les principes de précaution et le concept d’irréversibilité. Il assure une ambition pour la mise en œuvre du principe au-delà de contraintes liées strictement au fonctionnement de nos sociétés (institutions, moyens financiers, répartition des coûts…). En cela il va à l’encontre de la formulation « dans la mesure du possible et selon qu’il conviendra » que l’on retrouve dans les traités internationaux notamment dans la Convention sur la diversité biologique.

Enfin, le troisième et dernier volet vise à revisiter la définition de la santé tout en maintenant la référence à la définition de l’OMS en l’ouvrant à tous les êtres vivants, humains et non humains, ainsi qu’aux êtres vivants futurs d’où la formulation : « On entend par santé un état de complet bien-être des êtres vivants présents et futurs ».

Il a été choisi d’intégrer le principe dans le Code de l’environnement et dans le Code de la santé publique. Cette double introduction nécessite de préciser et d’élargir la définition de la santé publique. Par ailleurs, en inscrivant le principe dans le Code de l’environnement, les interactions entre protection et santé sont mises en avant.

Structure du projet de loi française « Une seule santé »

La première partie, consacrée au principe « une seule santé », comprend trois chapitres qui i) visent à mettre en place l’approche globale et transversale « Une seule santé » dans le projet de loi (chapitre 1), ii) énoncent les exigences auxquelles doit satisfaire le respect du principe «une seule santé » dans le Code de la santé publique et dans le Code de l’environnement (chapitre 2) et iii) complètent l’article L. 411-1-1 de la loi actuelle « Santé et Environnement » pour étendre son champ d’action à l’approche « Une seule santé » (chapitre 3). Cette structuration vise prioritairement à donner un fondement juridique au principe « Une seule santé » et à permettre son application dans les conditions les plus étendues.

La seconde partie porte sur la mise en œuvre du principe « une seule santé » dans une triple approche organisationnelle, fonctionnelle et territoriale. Elle comporte quatre chapitres dont la structuration repose sur l’objectif majeur d’assurer l’opérationnalité du principe en termes de compétences et de moyens, en accompagnant et soutenant l’implication de tous les acteurs de la protection de l’environnement et de la santé dans l’approche globale et intégrée « Une seule santé ».

Conclusion

L’ambition de ce projet de loi est de doter l’État et les territoires de compétences nécessaires à la mise en œuvre du principe « une seule santé ». Le travail déployé a conduit à réfléchir largement aux enjeux de gouvernance à tous les niveaux décisionnels, mais aussi au renforcement de la formation à « Une seule santé ».

Il s’agit également de consacrer la compétence des collectivités territoriales en matière d’environnement en relation avec la prévention sanitaire et de consolider leur rôle dans la démocratie environnementale au regard des aspirations sanitaires et écologiques des citoyens. De ce point de vue, le projet tente d’instaurer une meilleure transversalité dans la gouvernance « une seule santé », non seulement à chaque échelon territorial mais aussi, entre tous les échelons territoriaux.
Il résulte des travaux juridiques menés par l’ASB l’importance d’avancer vers une loi Cadre*, afin d’asseoir de manière opérationnelle l’approche « Une seule santé » dans l’ensemble des politiques publiques.

 

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Glossaire

• ASB : Alliance Santé Biodiversité
• CESE : Conseil économique social et environnemental
• Exposome : Le concept d’exposome a été introduit en France par la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé. L’exposome englobe toutes les expositions environnementales au cours de la vie : chimiques, physiques, biologiques, psychologiques mais aussi socio-économiques. Contrairement au génome, c’est une entité très variable et dynamique qui évolue tout au long de la vie.
• GSE : Le Groupe Santé Environnement (GSE) est une instance consultative nationale placée auprès du Ministre chargé de l’écologie et du Ministre chargé de la santé. Il a pour objet de permettre la concertation sur les questions de santé environnement en veillant à appliquer l’approche « Une seule santé ». Cette instance réunit, depuis 2009, des représentants des collèges de parties prenantes : État, parlementaires, collectivités territoriales, associations, entreprises, auxquels s’ajoutent des personnalités qualifiées.
• Loi Cadre : Loi comportant, sur un sujet déterminé, des définitions de principe et des règles générales à partir desquelles d’autres textes législatifs ou règlementaires définiront des mesures d’application. (définition donnée par le Dictionnaire de l’Académie française 2024, en ligne, https://www.dictionnaire-academie.fr/article/A9C0133-A ).
• OMSA/OIE : Organisation Mondiale pour la Santé Animale / Organisation fondée en 1924 sous l’appellation « Office International des Épizooties ».
• PNSE : Plan National Santé Environnement
• SFDE : Société Française pour le Droit de l’Environnement

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Remerciements:

Cette publication a été rendue possible grâce au travail mené depuis des années par les organisations membres de l’Alliance Santé Biodiversité, dont la Société Française pour le Droit de l’Environnement fait partie. Mes remerciements vont à La Rochelle Université, qui a accueilli les journées d’études des 2 et 3 décembre 2021 sur « La solidarité écologique en questions – Une loi pour une seule santé » soutenue par la FR CNRS FREDD 3097 et la CDA de La Rochelle, ainsi qu’à la FRB, l’UICN France et Humanité et Biodiversité, pour le financement de stages (cf. https://lienss.univ-larochelle.fr/LA-SOLIDARITE-ECOLOGIQUE-EN-QUESTIONS-Journees-d-Etudes ). Merci aussi aux étudiants des Masters de Droit de l’environnement de l’Université de Limoges (avec le soutien du laboratoire OMIJ/CRIDEAU) et de l’Université de Strasbourg (soutien du laboratoire SAGE-UMR 7363), ainsi qu’à ceux du Master Droit public parcours collectivités, environnement et littoral de La Rochelle université.
Enfin, un grand merci à Anne Teyssèdre pour l’édition avisée et rigoureuse de ce Regard.

Bibliographie

• Agreste, 2021. Graph’Agri 2021 : L’agriculture, la forêt, la pêche et les industries agroalimentaires https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bc6p076x86c/f1.pdf
• Altieri M. A., 1989. Agroecology: A new research and development paradigm for world agriculture. Agriculture, Ecosystems & Environment, 27(1-4), 37-46.
• CITEPA, 2023. Répartition des émissions par activités en 2020. www.citepa.org/donnees-air-climat/donnees-gaz-a-effet-de-serre/secten
• Hubert B. & D. Couvet, 2019. Déploiement de l’agroécologie : pistes de réflexion. Revue de l’Académie d’Agriculture, 17, 57-64.

Regards connexes :

• Regards en Droit de l’environnement : https://sfecologie.org/tag/droit/
• Regards sur écosystèmes et santé : https://sfecologie.org/tag/sante/
• Regards sur les habitats : https://sfecologie.org/tag/habitats/
• sur le fonctionnement des écosystèmes : https://sfecologie.org/tag/fonctionnement/
• sur les socioécosystèmes : https://sfecologie.org/tag/socioecosysteme
• sur gestion et gouvernance : https://sfecologie.org/tag/gestion-et-gouvernance/
• sur stratégies et politiques : https://sfecologie.org/tag/strategies-et-politiques/

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Article édité et mis en ligne par Anne Teyssèdre.

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